Pháp luật về thuê đất: Đặc điểm, vai trò, nội dung

1. Khái niệm, đặc điểm pháp luật về thuê đất

Trong xã hội, bất kỳ quan hệ nào cũng cần có những quy phạm điều chỉnh. Tùy thuộc quan hệ xã hội mà Nhà nước điều chỉnh bằng quy phạm pháp luật hoặc các quy phạm xã hội khác. Pháp luật đất đai là một trong những công cụ để Nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực đất đai, trong đó có quan hệ về thuê đất. Như vậy, pháp luật về thuê đất là bộ phận của pháp luật đất đai và pháp luật về dân sự. Trong quan thuê đất bao gồm quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất và quan hệ giữa những người sử dụng đất với nhau. Nhà nước tham gia với vai trò là đại diện chủ sở hữu và là cơ quan quản lý trong lĩnh vực đất đai thông qua giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ. Tính chất của quan hệ thuê đất luôn phức tạp bởi tính đặc thù về mặt chủ thể và đối tượng của quan hệ này. Hình thức thuê đất được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau như kinh tế, tài chính, pháp lý. Pháp luật về thuê đất được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp.

Theo nghĩa rộng, pháp luật về thuê đất là tổng hợp các quy phạm pháp luật thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình thuê đất giữa các bên tham gia.

Tại Trung Quốc, pháp luật điều chỉnh quan hệ thuê đất chủ yếu được quy định trong Luật quản lý đất đai. Trung Quốc chấp nhận quan hệ cho thuê là một hình thức bảo vệ nguồn tài nguyên đất đai như một tài sản quốc gia thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước quản lý, nhưng sử dụng hình thức cho thuê tư nhân và tập thể với tất cả những quyền lợi hợp pháp của mình, nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức sản xuất và việc sử dụng mảnh đất của mình một cách kinh tế. Hơn 96% đất nông nghiệp ở Trung Quốc hiện nay được sử dụng dưới hình thức cho thuê, những vấn đề liên quan đến việc chuyển nhượng quyền sở hữu đất chưa được đặt ra [11]. Khi đất đai được coi là một đối tượng kinh tế có nghĩa là sử dụng hình thức cho thuê có tính đến tác động của thị trường đất đai, nhưng không phải thị trường của sở hữu đất mà là thị trường của các quyền kinh tế trên đất đai đó. Thị trường này đòi hỏi phải có những cấu trúc của riêng mình, phù hợp với sự thống kê biến động tài nguyên đất đai và quy trình quản lý chính, xác định quyền và giới hạn của đối tác.

Đối với Liên bang Úc là nước công nghiệp phát triển, đất đai được phân bổ để sử dụng thông qua hai phương thức chiếm hữu là cấp đất (freehold) và cho thuê (leasehold). Xét về hình thức sở hữu thì có đất tư, đất thuê, đất công, đất vương quyền… Sở hữu đất đai được hiểu là các hình thức sở hữu quyền tài sản được phân bậc theo số lượng quyền tài sản. Hoạt động thuê đất được điều chỉnh bởi nhiều nguồn luật khác nhau: Luật quản lý đất đai, Luật Bất động sản, các chính sách về đất đai khác như: Hệ thống đăng ký Torrens, một hệ thống đăng ký chủ quyền đất đai được áp dụng ở nhiều nơi trên thế giới. Đây là hệ thống chứng nhận quyền qua đăng ký và được Nhà nước bảo đảm về tính chính xác của việc đăng ký. Theo hệ thống này, từng thửa đất được xác định cụ thể trên bản đồ, các quyền về đất đai và tên của chủ sở hữu quyền được ghi rõ. Khi thửa đất được giao dịch thì chỉ cần đổi tên của chủ sở hữu quyền. Bản đồ phải làm lại và phải lập hồ sơ mới trong trường hợp một phần của thửa đất được giao bán. Mặc dù chủ sở hữu quyền hoặc bên cho vay thế chấp (trong trường hợp thế chấp) có thể giữ giấy chứng nhận sở hữu quyền đối với thửa đất, nhưng hồ sơ gốc phải được lưu trong cơ quan đăng ký sở hữu quyền. Hệ thống này ra đời đã làm thay đổi bản chất của các giao dịch, đặc biệt đối với quan hệ thế chấp. Cụ thể: Nếu theo luật chung thì khi thế chấp người cho vay trở thành chủ sở hữu tài sản, còn người vay chỉ lấy lại được tài sản thế chấp sau khi thực hiện xong mọi nghĩa vụ liên quan đến việc trả nợ; còn theo Qui chế Torrens (Torrens statutes) thì khi thế chấp người vay vẫn là chủ sở hữu tài sản còn người cho vay được hưởng quyền theo qui chế đối với tài sản. Theo Qui chế này thì hệ thống cơ quan đăng ký được thành  lập và lưu giữ hồ sơ giao dịch đất đai ứng với từng thửa đất. Các hình thức chứng nhận sở hữu quyền rất đa dạng, bao gồm: giấy chứng nhận sở hữu quyền đất tư, đất thuê, đất cho thuê lại, đất cho thế chấp; sở hữu quyền đối với tài sản của cộng đồng,… và được qui định phù hợp với đặc điểm của từng Bang. Hệ thống thông tin đất đai này rất hoàn thiện, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiếp cận và khai khác tài nguyên đất đai của các doanh nghiệp [26].

Ở Việt Nam, thuê đất là một quá trình phát sinh nhiều quan hệ khác nhau. Các nhóm quan hệ này bao gồm: quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất trong quan hệ cho thuê đất; quan hệ giữa những người sử dụng đất với nhau trong quan hệ thuê đất và cho thuê lại quyền sử dụng đất. Như vậy, pháp luật về thuê đất theo nghĩa rộng là một chế định pháp luật gồm các quy phạm pháp luật nằm trong các văn bản pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thuê đất và cho thuê đất được thể hiện trong: Hiến pháp, Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư. Ngoài ra, thuê đất còn được quy định trong các văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật như: Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Thông tư của các Bộ có liên quan, Thông tư liên tịch …

Theo nghĩa hẹp, pháp luật về thuê đất là hệ thống các quy phạm pháp luật thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định hoạt động chuyển giao đất từ Nhà nước sang người sử dụng đất bằng một hợp đồng thuê đất dựa trên quyết định cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và người thuê đất phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước trong thời gian thuê và các vấn đề khác trong chính sách đối với việc cho thuê đất.

Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về thuê đất là các quan hệ xã hội liên quan đến Nhà nước (bên cho thuê đất) và người sử dụng đất (bên nhận thuê đất và cho thuê lại quyền sử dụng đất). Thuê đất được tiếp cận trên những nội dung cơ bản như: Quy định về chủ thể cho thuê đất (thẩm quyền và trách nhiệm bên cho thuê đất, căn cứ cho thuê đất), chủ thể nhận thuê đất (quyền và nghĩa vụ của bên thuê đất, điều kiện được thuê đất); quy định về hình thức cho thuê đất; quy định về trình tự, thủ tục cho thuê đất, xử lý vi phạm trong linh vực cho thuê đất.

Trong phạm vi luận án này, pháp luật về thuê đất được tiếp cận theo nghĩa hẹp và đặt nó trong mối quan hệ với các lĩnh vực khác có liên quan.

Như vậy, pháp luật về thuê đất điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất trong việc quản lý, khai thác và hưởng dụng đất đai, trong đó Nhà nước là người đại diện vày, chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Tuy nhiên, người đại diện chủ sở hữu không đồng thời là người sử dụng đất nên người sử dụng đất đóng vai trò chủ yếu trong việc khai thác nguồn tài nguyên đất đai phục vụ cho nhu cầu lợi ích của mình và phục vụ cho sự nghiệp phát triển đất nước. Trong quan hệ pháp luật cho thuê đất, Nhà nước tham gia với tư cách là chủ sở hữu đại diện và thống nhất quản lý toàn bộ đất đai; trong khi người trực tiếp thực hiện quyền sử dụng đất lại là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân… Vấn đề đặt ra là làm thế nào để chuyển giao đất từ Nhà nước sang cho các chủ thể nói trên, để làm phát sinh quyền sử dụng đất cho họ. Pháp luật Việt Nam hiện nay quy định có hai phương thức để chuyển giao đất, đó là giao đất và cho thuê đất.

Đặt cơ sở cho việc tìm hiểu phương thức thuê đất hay quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất, ở phần giải thích từ ngữ tại Điều 3 Khoản 8 của Luật Đất đai năm 2013 quy định “Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước cho thuê đất) là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất”. Như vậy, dựa vào định nghĩa trong luật, ta có thể hiểu quan hệ thuê đất ở đây mang tính dân sự, thương mại, tương tự như các quan hệ thuê tài sản khác trong dân sự; Bởi quan hệ này được thiết lập trên cơ sở hợp đồng giữa một bên là Nhà nước đại diện chủ sở hữu và một bên là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân… Mà đã là quan hệ hợp đồng thì mang tính chất bình đẳng, thỏa thuận và ở đó các chủ thể tham gia hoàn toàn bình đẳng về địa vị pháp lý. Tuy nhiên, căn cứ các quy định về thuê đất mà cụ thể nhất là quy định về trình tự, thủ tục cho thuê đất hiện hành, ta thấy rằng quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng không hoàn toàn mang tính dân sự, thương mại. Theo Điểm a Khoản 2 Điều 122 Luật Đất đai năm 2003 về thủ tục cho thuê đất đã giải phóng mặt bằng thì “Trong thời hạn không quá mười ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, cơ quan tiếp nhận hồ sơ có trách nhiệm… trao quyết định giao đất hoặc cho thuê đất cho người được giao đất, thuê đất”. Rõ ràng, trong trình tự, thủ tục chuyển giao đất từ Nhà nước sang người sử dụng đất bằng phương thức thuê, bắt buộc và có tồn tại một bước là bên cho thuê phải ra quyết định cho thuê đất đối với chủ thể thuê đất. Tương tự, tại Điểm a Khoản 3 Điều 122 Luật Đất đai năm 2003 quy định về trình tự, thủ tục cho thuê đất đối với đất chưa giải phóng mặt bằng cũng thể hiện rõ việc cho thuê đất của Nhà nước không chỉ đơn thuần là ký hợp đồng thuê đất với người sử dụng đất, mà để ký hợp đồng thuê đất thì trước đó, đại diện chủ sở hữu phải thể hiện sự đồng ý cho thuê đất của mình bằng một văn bản gọi là quyết định cho thuê đất. Trong khi đó, so sánh giữa phương thức thuê đất và giao đất, chúng ta thấy rằng để được nhận đất ở phương thức giao, người sử dụng đất chỉ cần có quyết định giao đất là xong, bởi lẽ“Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước giao đất) là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất” (Khoản 7 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013).

Từ những phân tích ở trên, ta thấy rằng định nghĩa quan hệ cho thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất tại Điều 3 Khoản 7 của Luật Đất đai năm 2013 được xây dựng với mục đích phân biệt giữa hoạt động giao đất và cho thuê đất của Nhà nước. Tuy nhiên, định nghĩa nêu trên đã bỏ qua một nội dung quan trọng mang yếu tố quyết định trong hoạt động cho thuê đất đó là quyết định cho thuê đất của Ủy ban nhân dân (UBND) và dễ làm người đọc hiểu nhầm rằng quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng hoàn toàn mang tính dân sự, thương mại. Định nghĩa này là không chính xác vì hoạt động cho thuê đất của Nhà nước vẫn mang tính hành chính, dẫu rằng nó được xác lập mang tính chất dân sự, thương mại. Theo quy định của pháp luật cũng như thực tiễn áp dụng, trên cơ sở hồ sơ xin thuê đất, UBND cấp có thẩm quyền nếu đồng ý cho thuê đất sẽ ra quyết định cho thuê đất. Và cũng căn cứ vào quyết định cho thuê đất của UBND, cơ quan tài nguyên và môi trường giúp việc cho UBND cùng cấp sẽ ký với người thuê đất hợp đồng thuê đất. Không có cơ quan chuyên môn giúp việc nào lại ký hợp đồng thuê đất với người sử dụng đất khi không có quyết định cho thuê đất của UBND. Như vậy, hợp đồng thuê đất xét cho cùng là một văn bản có tên gọi là hợp đồng, được hình thành dựa trên quyết định cho thuê đất của UBND, tức là phái sinh từ một quyết định hành chính. Đi sâu vào nội dung hợp đồng thuê đất ta dễ dàng nhận ra nó không hoàn toàn mang tính dân sự, thương mại bởi nó thể hiện quan hệ bất bình đẳng giữa bên cho thuê và bên thuê đất. Quyền và nghĩa vụ của chủ thể thuê đất đã được quy định sẵn ở trong Luật Đất đai, tức là đã  được Nhà nước đại diện chủ sở hữu quy định sẵn theo ý chí của Nhà nước. Giá đất áp dụng trong hợp đồng thuê cũng là giá do cơ quan Nhà nước ban hành, thời gian sử dụng đất cũng theo quy định của pháp luật. Bên thuê đất không thể thỏa thuận thêm hay bớt quyền, nghĩa vụ cũng như giá cả, thời gian sử dụng đất. Có thể thấy quan hệ pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất cũng là quan hệ mang tính hành chính rất rõ, và dường như ở đây tính dân sự thương mại mờ nhạt hơn.

Như vậy, xét về bản chất, Nhà nước khi cho thuê đất cũng cần phải có một quyết định hành chính giống như giao đất, chỉ khác về tên gọi của quyết định này mà thôi. Để làm rõ khái niệm quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng, tránh những hiểu nhầm từ định nghĩa tại Khoản 8 Điều 3 của Luật Đất đai năm 2013, nhất thiết phải so sánh điểm khác nhau giữa giao và thuê đất của Nhà nước. Đối với việc giao đất, người được giao đất sẽ có hai khả năng, hoặc phải trả tiền sử dụng đất, hoặc không phải trả tiền sử dụng đất. Điều này phụ thuộc vào việc pháp luật quy định người được giao đất thuộc nhóm nào trong hai nhóm trên. Tiền sử dụng đất chỉ trả một lần cho toàn bộ thời gian sử dụng và thông thường thì lớn hơn rất nhiều so với tiền thuê đất. Đơn cử trường hợp đơn giản nhất trong cách tính tiền sử dụng đất là trường hợp cá nhân được giao đất làm nhà ở. Tiền sử dụng đất sẽ được tính bằng giá đất do UBND cấp tỉnh quy định ở thời điểm được giao đất. Trong khi đó, người được Nhà nước cho thuê đất sẽ trả tiền thuê cho những năm sử dụng đất, có trường hợp trả từng năm, có trường hợp trả trước cho toàn bộ thời gian thuê. Nhìn chung loại nghĩa vụ tài chính này thông thường thấp hơn tiền sử dụng đất rất nhiều. Trung bình, cứ một năm sử dụng đất thuê, người thuê sẽ trả tiền thuê bằng khoảng 0,5% tiền sử dụng đất của người được giao một thửa đất cùng loại và cùng diện tích.

Từ những phân tích trên có thể rút ra đặc điểm cơ bản của pháp luật cho thuê đất, cụ thể như sau:

• Pháp luật cho thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất là mảng pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước (chủ thể trong quan hệ pháp luật cho thuê đất là Nhà nước và tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, có địa vị không cân bằng nhau về mặt vị trí pháp lý; Quan hệ pháp luật cho thuê đất này được phát sinh thông qua các quyết định hành chính nhà nước của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền).

• Pháp luật cho thuê đất được thực hiện theo trình tự, thủ tục hành chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thưc hiện. Xuất phát từ nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai nên quan hệ pháp luật cho thuê đất được vận dụng bằng phương pháp hành chính luôn có một bên là cơ quan nhà nước và một bên phải thực thi các biện pháp hành chính. Sự có mặt của Nhà nước thông qua cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan chuyên môn bằng các quyết định mang tính chất quyền lực của mình nhằm xác lập, thay đổi hay chấm dứt một quan hệ pháp Luật Đất đai như: quyết định hành chính về giao đất, cho thuê đất, quyết định xử lý vi phạm hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai… Tuy nhiên, không giống như các quan hệ hành chính khác, quan hệ cho thuê đất mang bản chất là một loại quan hệ cho thuê tài sản mang tính chất dân sự – thương mại, (như đã phân tích ở trên) nên phương pháp hành chính mềm dẻo hơn rất nhiều.

2. Vai trò của pháp luật về thuê đất

Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá của con người, có vai trò quan trọng trên mọi mặt của đời sống kinh tế, xã hội, chính trị… Do vậy, pháp luật về đất đai nói chung và pháp luật về cho thuê đất nói riêng luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Pháp luật về cho thuê đất thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng về cho thuê đất. Sau khi các chủ trương, đường lối của Đảng ra đời, Nhà nước đã thể chế hóa thành các văn bản quy phạm pháp luật về cho thuê đất.

Trước đây, nước ta tồn tại khá lâu cơ chế quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp nhưng ngày nay cơ chế đó không còn phù hợp nữa nên việc chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế là một yêu cầu cấp thiết có tính sống còn nhằm tạo ra bước phát triển mới cho đất nước. Trong cơ chế quản lý quan liêu bao cấp, Nhà nước có quyền sở hữu về đất đai, pháp luật không cho phép người dân được thực hiện quyền sử dụng đất như cho thuê, đấu thầu, tặng cho… Chính vì lẽ đó, pháp luật về cho thuê đất có một thời gian bị đóng băng, không phát triển. Với cơ chế kinh tế mới- kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nếu các quy định pháp luật về cho thuê đất hoàn thiện, đầy đủ thì sẽ không bị lúng túng khi vận hành, sẽ giải quyết được rất nhiều vấn đề nảy sinh đối với pháp luật về đất đai.

Từ khi nước ta tiến hành mở cửa, thực hiện đường lối đổi mới đất nước, Luật Đất đai và, các văn bản hướng dẫn như Thông tư, Nghị định… ra đời và ngày càng hoàn thiện đã góp phần thúc đẩy chế định về cho thuê đất phát triển đáp ứng nhu cầu của xã hội.

• Pháp luật cho thuê đất góp phần khai thác nguồn lực từ đất đai, chuyển nguồn tài chính tiềm năng thành nguồn tài chính hiện thực cho đầu tư phát triển của mọi doanh nghiệp. Đất đai là tư liệu sản xuất nên chính sách đất đai là chính sách về tư liệu sản xuất. Đất đai vừa là đối tượng lao động vừa là tư liệu lao động, là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất, cũng có nghĩa là yếu tố cơ bản của sức sản xuất. Vì thế, chính sách đất đai là chính sách khai thác yếu tố của sức sản xuất.
• Chính sách, pháp luật đất đai quy định địa vị pháp lý quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai, xác lập quyền sử dụng đất đai của doanh nghiệp và các chủ thể khác, quy định chế độ sử dụng các loại đất, quy định quyền định đoạt của chủ sở hữu, chủ sử dụng đất đai là doanh nghiệp; chính sách, pháp luật đất đai còn quy định: cách thức, thẩm quyền, thủ tục giao đất, cho thuê đất v.v…; Đây là những nội dung, các phần việc đầu tiên chủ yếu nhất để doanh nghiệp có đất đai làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh hoặc sử dụng vào sản xuất, kinh doanh nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, v.v… Những công việc này nếu được thực hiện gọn nhẹ, thủ tục đơn giản, rõ ràng, minh bạch… sẽ tạo ra môi trường thuận lợi cho hoạt động của doanh nghiệp; Ngược lại, những nội dung công việc trên đây nếu phải qua nhiều thủ tục phiền hà, không minh bạch, hạn chế sự lựa chọn các hình thức sử dụng đất của doanh nghiệp… sẽ là một rào cản lớn đối với doanh nghiệp.

Thực tiễn ở các nước trên thế giới cho thấy, chính sách, pháp Luật Đất đai nói chung và pháp luật về giao đất, cho thuê đất nói riêng là chính sách có ảnh hưởng đầu tiên đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, nhất là ở các nước đang chuyển đổi từ nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang vận hành theo cơ chế thị trường. Ví dụ ở Cộng hòa Séc kể từ 1989 đến nay đã có 7 lần ban hành, sửa đổi luật về sở hữu tài sản; từ 1990 đến nay, Trung Quốc đã ban hành, sửa đổi Luật Đất đai và những vấn đề như bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, chính sách sử dụng đất v.v… luôn được Nhà nước quan tâm hoàn thiện, tạo môi trường tốt cho hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

• Pháp luật về thuê đất cũng phù hợp với xu hướng toàn cầu hoá, khu vực hoá và hội nhập kinh tế. Trong quá trình hội nhập kinh tế, mọi quốc gia đều phải mở cửa nền kinh tế, đa dạng hoá, đa phương hoá các quan hệ kinh tế đối ngoại trên nguyên tắc giữ vững độc lập, chủ quyền, bình đẳng, cùng có lợi, thu hút các nguồn lực bên ngoài để phát huy lợi thế và nguồn lực bên trong. Do đó, pháp luật về thuê đất có vai trò rất quan trọng trong bối cảnh toàn cầu hoá, khu vực hoá và hội nhập kinh tế của nước ta hiện nay. Pháp luật về thuê đất có tác dụng trực tiếp thông qua việc cho người nước ngoài thuê đất, thúc đẩy hợp tác quốc tế, hội nhập quốc tế ở Việt Nam. Nó tạo ra hành lang pháp lý cho tổ chức, cá nhân người nước ngoài thuê đất với các quy định cụ thể về thủ tục cho thuê đất đối với người nước ngoài, quyền và lợi ích hợp pháp của người nước ngoài ở Việt
• Pháp luật về thuê đất góp phần khuyến khích đầu tư, ổn định chi phí đầu vào của doanh nghiệp. Nhà nước thông qua công cụ thuế như: thuế đất (thuế sử dụng đất, thuế giá trị đất, thuế bất động sản), thuế giá trị gia tăng đất, thuế thu nhập từ kinh doanh đất đai, lệ phí sử dụng đất, tiền thuê đất v.v… để điều tiết tăng, giảm hoặc ổn định trong thời gian dài và coi đây là một đòn bẩy kinh tế khuyến khích đầu tư, ổn định chi phí đầu vào của doanh nghiệp. Mức thu của các loại thuế và các khoản thu khác vào đất đai chỉ chiếm phần nhỏ nhưng nếu hợp lý sẽ có ý nghĩa lớn đối với đầu tư của doanh nghiệp và kết quả hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

Bằng chính sách hỗ trợ doanh nghiệp khi sử dụng đất, Nhà nước hỗ trợ thực hiện việc nhận chuyển nhượng (mua), thu hồi đất… hỗ trợ tài chính cho doanh nghiệp (hỗ trợ hoặc trả tiền bồi thường, hỗ trợ tái định cư) cho những trường hợp tự thu hồi đất hoặc đã chuyển nhượng đất cho doanh nghiệp.

Pháp luật về thuê đất cũng thúc đẩy quá trình thuê đất phát triển. Các cá nhân, tổ chức, đơn vị trong quá trình thuê đất cũng đã đóng góp một phần không nhỏ vào việc dựng xây đất nước bằng việc nộp thuế vào ngân sách nhà nước.

Pháp luật về thuê đất còn góp phần vào việc bảo vệ đất đai. Bảo vệ đất đai là nhiệm vụ hàng đầu của pháp luật đất đai nói chung cũng như pháp luật về thuê đất nói riêng. Pháp luật về thuê đất đã quy định những việc cá nhân,  tổ chức, cơ quan được làm và không được làm, có chế tài nghiêm khắc đối  với những hành vi vi phạm Luật Đất đai.

3. Nội dung pháp luật về thuê đất

Pháp luật về thuê đất cần phải dựa trên trên một khung pháp lý để điều chỉnh những quan hệ thuê đất. Nội dung của pháp luật về thuê đất bao gồm các quy định về đối tượng có thẩm quyền cho thuê đất và bên nhận thuê đất; hình thức cho thuê đất, thủ tục cho thuê đất.

Quy định về chủ thể trong quan hệ thuê đất

Quy định của pháp luật về chủ thể trong quan hệ thuê đất nhằm xác lập địa vị pháp lý của các bên với những quyền và nghĩa vụ phù hợp với chức năng của nó trong mối tương quan với các chủ thể khác trong nền kinh tế.

Chủ thể tham gia quan hệ thuê đất bao gồm bên cho thuê đất và bên nhận thuê đất.

– Bên cho thuê đất: Đối với các quốc gia như Trung Quốc, Đài Loan thực thi chế độ công hữu về đất đai ( Chế độ sở hữu toàn dân và chế độ sở hữu tập thể của nông dân về đất đai), pháp luật quy định đất đai trong khu vực đô thị là thuộc sở hữu nhà nước. Đất đai ở khu vực nông thôn và ngoại ô đô thị, thuộc sở hữu tập thể nông dân; đất tự xây dựng nhà ở, đất tự canh tác, đất đồi núi thuộc sở hữu tập thể nông dân. “Hiện nay đất thuộc sở hữu toàn dân chiếm 53%; sở hữu tập thể chiếm 46%; và 1% đất chưa rõ sở hữu” [2, tr.5]. Như vậy, tùy thuộc vào từng loại đất, các chủ thể có thẩm quyền trao quyền sử dụng đất cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất thuê. Luật quản lý đất đai Trung Quốc quy định bất kỳ một đơn vị, cá nhân nào tiến hành xây dựng cần sử dụng đất đai, đều phải tiến hành xin phép sử dụng đất thuộc sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật (trừ những trường hợp sử dụng đất thuộc sở hữu tập thể để xây dựng doanh nghiệp hương trấn). Đất thuộc sở hữu nhà nước phải xin phép sử dụng bao gồm đất thuộc sở hữu nhà nước và đất trước đây thuộc sở hữu tập thể của nông dân bị Nhà nước trưng dụng. Phần lớn các đơn vị sử dụng đất thuộc sở hữu nhà nước thực hiện phương thức xuất nhượng đất có trả tiền; chỉ thực hiện phương thức cấp đất (không thu tiền sử dụng đất) đối với một số loại đất

Pháp luật về đất đai của Việt Nam, cụ thể là Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai quy định về chủ thể trong quan hệ thuê đất bao gồm các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền cho thuê đất; cơ quan, tổ chức, cá nhân nhận thuê đất; điều kiện cho thuê đất và những căn cứ cho thuê đất; trình tự thuê đất, xử lý các vi phạm trong quá trình thuê đất.

Cơ quan nhà nước thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thông qua các quyền: quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất, quyết định mục đích sử dụng đất, quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất, quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất, quyết định giá đất, quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất, quyết định chính sách tài chính về đất đai, quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất [38].

Bên thuê đất: là bên có nhu cầu sử dụng đất để phát triển sản xuất, kinh doanh. Vì thế, bên thuê đất có thể là tổ chức hoặc cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Tùy từng đối tượng đất và mục đích sử dụng đất thuê mà pháp luật yêu cầu bên thuê đất phải có các điều kiện khác nhau. Về nguyên tắc, bên thuê đất phải có năng lực pháp luật và năng lực hành vi. Trường hợp pháp luật quy định những điều kiện cụ thể thì bên thuê đất phải thỏa mãn các điều kiện đó. Do vậy, quy định về chủ thể thuê đất phải đưa ra các tiêu chí để nhận diện từng loại đối tượng, mục đích sử dụng đất thuê cũng như điều kiện để một  chủ thể được nhận thuê đất.

Quy định về hình thức cho thuê đất

Quy định về hình thức cho thuê đất này nhằm đặt ra những giới hạn, điều kiện, căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho thuê đất đối với những tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất thuê.

Ở Trung Quốc, sử dụng đất phải trả tiền trong khái niệm cơ bản của việc thuê đất đã đảm bảo cho sự tự do đầy đủ và tính tự chủ của sản xuất trên đất đai, là cầu nối giữa các hình thức cho thuê đất, người chiếm hữu và người sở hữu và là kết quả của quá trình sản xuất. Cho thuê có thể hoàn toàn trở thành một công cụ để cải thiện mỗi quan hệ cạnh tranh sản xuất. Các Hội đồng nhân dân được thành lập có nhiệm vụ thực hiện những hợp đồng cho thuê đất với từng hộ gia đình trong khoảng thời gian từ 10- 15 năm, trong phạm vi nội tỉnh thì từ 3- 5 năm. Trong hợp đồng những vấn đề khung giá tiền thuê đất được xem xét, có tính đến điều kiện về mọi mặt của thôn, xóm trước đây, giá cho thuê đất phần lớn xác định theo nhân khẩu tổng gia đình và chỉ trong phạm vi mỗi tỉnh theo số người có khả năng lao động. Hiện nay, giá cho thuê ít bị biến động và nó phục thuộc vào thị trường giá cả đất đai [11].

Ngoài yêu cầu bảo mật và liên quan đến an ninh quốc gia; việc sử dụng đất ở Trung Quốc dựa trên nguyên tắc kinh tế thị trường, bảo đảm việc giao dịch công khai, công bằng; thực hiện cơ chế mời thầu, đấu giá quyền sử dụng đất và không được thực hiện các giao dịch đất đai “ngầm”. Cơ quan hành chính phải tăng cường quản lý hợp đồng xuất nhượng, cho thuê đất. Người thụ nhượng và bên thuê đất chưa trả hết toàn bộ tiền xuất nhượng, tiền thuê đất thì không được nhận giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; chưa đạt được điều kiện đầu tư khai thác theo quy định của pháp luật và thỏa thuận trong hợp đồng thì quyền sử dụng đất không được chuyển nhượng; Việc sử dụng đất phải căn cứ vào quy hoạch: quy hoạch của tỉnh về đất xây dựng chỉ có thể bằng hoặc nhỏ hơn tổng lượng đất xây dựng của cấp trên [2, tr.5]. Về việc cấp quyền sử dụng đất trong cải cách doanh nghiệp quốc hữu. Nhằm giúp cải cách doanh nghiệp quốc hữu, thúc đẩy hơn nữa chế độ sử dụng đất có trả tiền, làm rõ quyền sở hữu đất đai, tăng cường quản lý tài sản đất đai, việc giao quyền sử dụng đất doanh nghiệp quốc hữu sử dụng cần từng bước thực hiện chế độ sử dụng đất có trả tiền. Doanh nghiệp quốc hữu khi thực hiện cải cách (cải tạo chế độ công ty, tổ chức xây dựng tập đoàn xí nghiệp, cải tổ chế độ hợp tác cổ phần, cho thuê kinh doanh và bán, sát nhập, hợp nhất, phá sản…), sau khi được cơ quan chủ quản hành chính đất đai phê duyệt, có thể căn cứ vào ngành, nghề, loại hình doanh nghiệp, yêu cầu của cải cách, lựa chọn các phương thức xử lý đất đai và chính sách quản lý khác nhau: Đối với các lĩnh vực liên quan đến an ninh quốc gia, các lĩnh vực liên quan đến khai thác kỹ thuật mới thì doanh nghiệp quốc hữu cá thể tiếp tục sử dụng đất theo phương thức cấp đất (bảo lưu cấp đất); Đối với các ngành, nghề có tính cạnh tranh thông thường thì kiên trì bố trí quỹ đất đai thông qua hình thức xuất nhượng, cho thuê.

Trong khi đó, ở Đài Loan, hoạt động giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất đối với các doanh nghiệp của Đài Loan được quy định cụ thể như sau:

Về hình thức cung cấp đất đai: Chế độ sở hữu đất đai liên quan mật thiết đến hình thức cung cấp đất đai. Ở Đài Loan có 3 hình thức cung cấp đất đáp ứng nhu cầu sử dụng đất của xã hội: (i) Nhà nước bán đất cho tổ chức, cá nhân; (ii) Nhà nước cho thuê đất; (iii) Tổ chức, cá nhân mua đất. Các doanh nghiệp sử dụng đất thuộc sở hữu của Nhà nước theo hình thức được Nhà nước bán hoặc cho thuê đất. Đối với đất thuộc sở hữu tư nhân, doanh nghiệp muốn sử dụng đất phải mua của chủ sở hữu. Gía cả trong trường hợp này do doanh nghiệp và chủ sở hữu đất tự thỏa thuận theo các nguyên tắc của thị trường. Điểm lưu ý trong chính sách đất đai của Đài Loan là đối với doanh nghiệp nước ngoài thì Nhà nước không cho chuyển nhượng, ký thác hoặc cho họ thuê đối với đất sử dụng vào mục đích thăm dò, khai thác khoáng sản (còn được gọi là đất khoáng sản). Doanh nghiệp nước ngoài chỉ được mua hoặc thuê đất của Nhà nước sử dụng làm nhà xưởng sản xuất, kinh doanh [11].

Đối với Liên bang Úc là nước công nghiệp phát triển, đất đai được phân bổ để sử dụng thông qua hai phương thức chiếm hữu là cấp đất (freehold) và cho thuê (leasehold). Xét về hình thức sở hữu thì có đất tư, đất thuê, đất công, đất vương quyền… Sở hữu đất đai được hiểu là các hình thức sở hữu quyền tài sản được phân bậc theo số lượng quyền tài sản. Úc thiết lập thị trường bất động sản lành mạnh và minh bạch. Các chủ sở hữu quyền về đất đai đều có quyền chuyển nhượng, cho thuê (cho thuê lại) và thế chấp, riêng quyền thừa kế chỉ áp dụng đối với đất tư. Giá giao dịch về đất được thiết lập theo thị trường, tuy nhiên giá đất thuê phụ thuộc vào thời hạn thuê còn lại và thấp hơn giá đất tư. Về mặt cơ cấu, có thị trường đất ở, diện tích thương mại bán lẻ, công nghiệp, văn phòng, khách sạn và các cơ sở hạ tầng và đất nông nghiệp. Tuy nhiên, nhu cầu về đất đai xuất phát từ nhu cầu của xã hội về các dịch vụ. Vai trò của thị trường bất động sản thể hiện ở việc chuyển dịch đất đai về tay người sử dụng có hiệu quả nhất với chi phí giao dịch thấp nhất để thoả mãn các nhu cầu cơ bản của xã hội.

Ở Việt Nam, hình thức cho thuê đất của Nhà nước được coi là một trong những hình thức phân bổ đất đai. Tuy nhiên đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý nên khái niệm thuê và cho thuê đất theo quy định của pháp luật Việt Nam được hiểu là thuê và cho thuê quyền  sử dụng đất. Như vậy, hoạt động cho thuê đất là hoạt động chuyển giao đất tử Nhà nước sang cho người sử dụng đất thuê bằng một hợp đồng thuê đất dựa trên quyết định cho thuê đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, người thuê đất sẽ phải trả một khoản tiền cho Nhà nước trong thời gian thuê.

Như vậy, dựa vào định nghĩa trong luật, ta có thể hiểu quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở đây được thiết lập trên cơ sở hợp đồng cho thuê đất. Xét về tính chất của hợp đồng và dựa vào những nội dung trong hợp đồng, có thể thấy hợp đồng cho thuê đất mang tính dân sự, thương mại, tương tự như các quan hệ thuê tài sản khác trong dân sự. Tuy nhiên, căn cứ các quy định về thuê đất mà cụ thể nhất là quy định về trình tự, thủ tục cho thuê đất hiện hành, ta thấy rằng Luật Đất đai điều chỉnh quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng không hoàn toàn mang tính dân sự, thương mại. Theo Điểm a Khoản 2 Điều 122 Luật Đất đai năm 2003 về thủ tục cho thuê đất đã giải phóng mặt bằng thì “Trong thời hạn không quá mười ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, cơ quan tiếp nhận hồ sơ có trách nhiệm… trao quyết định giao đất hoặc cho thuê đất cho người được giao đất, thuê đất”. Rõ ràng, trong trình tự, thủ tục chuyển giao đất từ Nhà nước sang người sử dụng đất bằng phương thức thuê, bắt buộc và có tồn tại một bước là bên cho thuê phải ra quyết định cho thuê đất đối với chủ thể thuê đất. Tương tự, tại Điểm a Khoản 3 Điều 122 Luật Đất đai năm 2003 quy định về trình tự, thủ tục cho thuê đất đối với đất chưa giải phóng mặt bằng cũng thể hiện rõ việc cho thuê đất của Nhà nước không chỉ đơn thuần là ký hợp đồng thuê đất với người sử dụng đất, mà để ký hợp đồng thuê đất thì trước đó, đại diện chủ sở hữu phải thể hiện sự đồng ý cho thuê đất của mình bằng một văn bản gọi là quyết định cho thuê đất

Đi sâu vào nội dung hợp đồng thuê đất ta dễ dàng nhận ra nó không hoàn toàn mang tính dân sự, thương mại bởi nó thể hiện quan hệ bất bình đẳng giữa bên cho thuê và bên thuê đất. Quyền và nghĩa vụ của chủ thể thuê đất đã được quy định sẵn ở trong Luật Đất đai, tức là đã được Nhà nước đại diện chủ sở hữu quy định sẵn theo ý chí của Nhà nước. Giá đất áp dụng trong hợp đồng thuê cũng là giá do cơ quan Nhà nước ban hành, thời gian sử dụng đất cũng theo quy định của pháp luật. Bên thuê đất không thể thỏa thuận thêm hay bớt quyền, nghĩa vụ cũng như giá cả, thời gian sử dụng đất. Có thể thấy quan hệ pháp luật về thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất cũng là quan hệ mang tính hành chính rất rõ, và dường như ở đây tính dân sự thương mại mờ nhạt hơn.

Quy định về trình tự, thủ tục thuê đất

Cho thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất được thực hiện thông qua hợp đồng thuê đất trên cơ sở từ một quyết định định về cho thuê của cơ quan có Nhà nước có thẩm quyền. Về nguyên tắc các bên trong hợp đồng tự do thỏa thuận, tự do ý chí, bình đẳng về quyền và nghĩa vụ. Tuy nhiên do đất đai ở Việt Nam được quy định thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý nên trình tự, thủ tục thuê đất không diễn ra giống như các hợp đồng dân sự khác mà theo một trình thự, thủ tục nhất định dựa vào từng loại đất thuê, các căn cứ và điều kiện cho thuê đất. Trình tự, thủ tục cho thuê đất được quy định cụ thể tại Luật Đất đai năm 2013 và Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 6 năm 2014, trong đó quy định rõ về hồ sơ xin thuê đất, thủ tục nộp hồ sơ xin thuê đất (sau đây gọi tắt là Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT). Quy định về thủ tục cho thuê đất gồm những nội dung như sau:

• Thủ tục cho thuê đất được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đây là các cơ quan có chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai và đăng ký kinh Trong đó, Nhà nước có vai trò quan trọng vừa là đại diện chủ sở hữu đất đai vừa là cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Thông qua việc quy định về thủ tục cho thuê đất và thông qua việc thực hiện thủ tục này Nhà nước kiểm soát giao dịch này phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mục đích sử dụng đất; phù hợp yêu cầu của xã hội.
• Quy định về trình tự, thủ tục cho thuê đất góp là nghĩa vụ pháp lý mà chủ thể sử dụng đất và chủ thể cho thuê đất phải thực hiện trong quá trình thuê đất và cho thuê đất.

(Nguồn: Nguyễn Khánh Ly, Luận án tiến sĩ Luật học, 2016)